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聚焦“十三五” 构建跨省流域生态补偿绩效评估体系1|

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  •   日前,国务院办公厅下发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),为进一步健全生态保护补偿机制指明了方向。《意见》中提出,要在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等地区“全面开展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。”同时,《意见》还指出,要完善生态区域补偿机制,健全配套制度体系,创新政策协同机制,不断提升生态保护成效。

      而在此前,环境保护部水专项“水污染控制财税和有偿使用政策示范”项目就已开始了跨省流域生态补偿研究。环境保护部环境规划院牵头的课题“跨省重点流域生态补偿与经济责任机制示范研究”就是以流域断面水质目标为基础,以跨省为切入点,研究建立跨省重点流域生态补偿与经济责任机制。时至今日,该课题已取得了令人瞩目的成果。

      □建立跨省流域生态补偿机制是促进流域治理的有效措施,必须突破重重障碍破解难题

      我国跨行政区域的江河众多,30%的国土面积分布在跨行政区的大江大河流域,如东江、新安江、淮河、海河、辽河等,将省内跨界断面水质生态补偿扩大至跨省层面十分必要。截止到2015年底,除了国家推动的跨省新安江流域水环境补偿试点以及陕西与甘肃自发建立的跨省渭河流域环境保护协议以外,其他实践依然止步于省行政辖区内。

      为何会出现这种情况?首先,跨省生态补偿机制的建立在技术定量、补偿方法等方面尚存在一定障碍,缺乏普适的兼备科学性与可操作性的核算方法体系,对产生长效惠益的政策补偿、实物补偿、智力补偿等补偿形式考虑不足。

      其次,在生态补偿资金的使用方面尚未形成成熟有效的监督评估机制,对补偿与被补偿方道德和法律约束力都很弱,导致对补偿和被补偿地方政府及有关利益方的约束不够,影响了生态补偿政策在生态保护方面的高效运行。

      再次,缺少跨行政区域的协商平台,目前我国在一些大江大河流域设有专门管理委员会,但由于其权责有限,无法承担跨部门、跨省域流域问题的综合协调,未能对流域真正进行统一有效的管理。

      面对这些问题,课题组坚持“有入有出、有补有罚” 的思路搭建跨省流域生态补偿模拟技术平台,建立了跨省流域生态补偿绩效评价体系,并有效推动跨省流域生态补偿试点。

      构建质量改善导向的跨省流域双主体生态补偿方案,通过明确共同但有区别的责任推动跨省流域生态补偿破题。

      课题基于水环境质量改善为目标导向、流域生态环境保护责任共担、累进梯度合理补偿、奖惩双向激励相结合、政府与市场合理推进等原则,确立跨省界断面水质目标,强化流域水质目标考核行政和经济约束机制,分清流域上下游的责任,根据上下游出境断面的水质达标状况、水污染治理成本和发展机会收益等因素,建立跨省水质生态补偿标准核算模型,明确资金规模,促进上下游省份落实辖区水污染防治责任制。

      课题明确了政府、企业和社会等作为流域生态保护成果受益者应履行的义务,清晰界定了跨省流域生态补偿的责任主体。从生态服务效益、水质水量、水资源价值、水生态环境与社会经济的响应、支付意愿等5方面初步构建了跨省流域生态补偿标准核算方法,并引入梯度累进系数,打破了原有一刀切式的计算方法,使得计算结果区域差异明显、更加具有激励性。

      以汀江流域为例,课题在传统水足迹核算的基础上引入污染水足迹的概念,根据流域上下游水资源盈余/赤字情况进行流域水资源环境保护责任分担。综合当前中央财政体制和地方配套情况,以生态保护投入成本法(龙岩市作参照区)作为生态补偿基准,采用生态保护效益与水质水量耦合模型测算综合补偿系数P,提出生态补偿考核办法。

      此外,课题还构建了汀江流域水质监测方案,研究建立上下游省份政府认可的监测机构,研究跨省界上下游间的水质监测断面的优化布局方案,设计透明的水质监测数据公开程序,当地政府据此建立了汀江流域生态补偿绩效综合评价指标体系。

      按照目前的财政管理体制,课题研究提出省际政府之间的资金可以选择的三种方式。一是通过项目直接拨付,即针对流域水资源和污染防治制定一个由上下游政府共同参与的生态治理项目,上下游政府分别给予一定比例的资金支持。二是由上下游政府共同建设一个补偿基金池,委托第三方进行管理。三是通过上级政府统筹,即由财政部按照现有的国库制度,建立补偿专项资金的划拨账户,根据环境保护部协调各省基础上形成的生态补偿与财政激励计算公式计算财政激励金额并划入账户。当地方政府遇到跨省际流域水污染问题、影响水质的重大污染事件、解决影响流域水质的历史性污染问题等地方政府自身不能解决的问题时,由中央通过专项资金安排相关的生态治理项目进行治理。

      构建基于协商的跨省水源地经济补偿方案,为国家建立跨省水源地经济补偿提供更多政策模式选择。

      流域生态补偿标准和财政路径是流域生态补偿长效机制的关键问题。课题从界定跨省水源地概念出发,研究了各类流域生态补偿标准核算方法及其特点,分析了跨省水源地保护财政路径存在的问题,提出了基于博弈论视角的跨省水源地保护生态补偿标准核算方法,构建了我国跨省水源地生态补偿财政路径与监督考核机制,形成了基于博弈协商的跨省水源地经济补偿方案。

      我国流域生态补偿标准制定研究正处于从“单一量化”向博弈协商转变的阶段,存在关注微观而非重视宏观、“背靠背”算计而非“面对面”协商、静态研究而非动态机制构建等问题。本课题以博弈论为基础,运用鲁宾斯坦恩—斯塔尔讨价还价模型,构建了有限期博弈和无限期博弈的跨省水源地保护生态补偿标准讨价还价博弈模型,建立跨省水源地保护生态补偿标准制定的动态机制,实现补偿标准由“计算”向“制定”的转变、由“单一量化”向“多方协商博弈”的转变。跨省水源地保护生态补偿标准讨价还价博弈结果显示,用水省份所分担的水源区生态保护与建设成本份额即为用水省份向产水省份支付的跨省水源地保护生态补偿标准,其与用水省份及产水省份各自的贴现因子、博弈时期以及出价次序有关,表现为越有耐心的参与人分担的成本越小。

      我国生态补偿实践存在财政路径单一和配套监督考核机制缺乏等问题。本课题从生态补偿的资金来源途径、落实途径与交易平台搭建等方面研究,对比分析了不同资金来源途径和资金落实途径的优缺点与适用性,构建了双方直接对话的交易与引入“第三方”交易两种平台模式;建立了涵盖生态补偿前、中、后3个时期全过程目标管理的横向监督考核机制,提出了集体行动与“认知共同体”两类纵向监督考核机制,构建了监督考核机制与财政路径并行的原则。并设计了于桥水库两套财政路径与监督考核机制方案。

      在于桥水库两套财政路径与监督考核机制方案中,课题采用3S技术、Invest模型和生态完整性等理论构建了跨省流域生态补偿范围、生态补偿资金核算和生态补偿资金分配方法。设置两项考核指标,一是跨界考核断面水质指标,二是于桥水库流域源头水污染综合治理年度任务指标,以这两项指标确定河北和天津两地的补偿关系。用PLOAD模型和最佳管理模型(BMP)构建流域生态补偿绩效预测和评估方法,核算了不同流域管理和补偿方法可能对于桥水库流域产生的社会、经济和环境效益。设计了面向对象的于桥水库流域生态补偿管理平台,实现了流域生态补偿政策和数据公开。

      按照有入有出、有补有罚的思路,搭建跨省重点流域生态补偿模拟技术平台,可为全面建立重点流域生态补偿机制提供技术支撑,实现流域上下游合作共治。

      按照上下游省份依据流域水质和水量进行补偿和惩罚、引导上下游共同维护流域水体的基本思路,建立上下游省域之间的流域生态补偿与经济责任机制模型。模型基于各跨省断面的水质水量数据信息、上下游省的关系、污染物治理成本、治理目标等信息,综合考虑上下游省域的支付能力等因素,计算出一个省对一个省,一个省对多个省,多个省对一个省等多种上下游关系形式的补偿及赔偿关系,生成动态补偿金额。

      在标准设计上,某省的流域生态补偿资金为区域内所有跨境断面的生态补偿资金之和,包括水质部分和水量部分。对于水质,若上游出境水体的某一水质指标未能达到流域水污染控制单元水质目标的要求,则上游地区应向下游地区赔偿相应的污染治理成本;反之,则下游地区应针对上游地区保护水质的贡献进行相应补偿。对于水量,若上游来水水量低于跨境断面的多年平均径流量,则上游地区应向下游地区赔偿水量损失,以下游地区购买相应水量所需付出的成本计算;反之,下游地区应对上游地区进行补偿。对于社会经济因素,以上下游区域的人均GDP与全国人均GDP的比值作为支付能力修正系数,同时引入投资积极性相关的效益修正系数,综合核算流域生态补偿资金。

      依托上述补偿标准建立跨省重点流域生态补偿核算平台,对全国31省市区或按照338个地级以上城市进行跨界断面补偿资金核算,并运用GIS技术直观展示全国、流域、省份、重点监控断面等的基本信息,以及各省在跨省流域生态补偿中的利益关系和资金流动状况。以国家向各省纵向转移支付的水污染防治专项资金、清洁水专项资金等流域保护资金为基础,以地方政府自筹资金以及社会资金为补充,以跨省流域生态补偿核算平台核算的跨省流域补偿资金流向和规模调整各省纵向转移支付初始资金分配,确保各省的流域保护绩效

      与转移支付资金规模相挂钩。

      建立跨省流域生态补偿绩效评价体系,为我国跨省流域生态补偿政策框架设计提供支撑。

      基于本研究构建的流域生态补偿政策试点进展评估框架,系统评估了辽河等六个典型试点流域的生态补偿进展、成效与问题特征,为我国跨省流域生态补偿政策框架设计提供支撑。选取辽河流域、东江流域等6个试点流域进行成效评估,分析全国试点地区流域生态补偿政策实施效果,按照探索历程-主要做法-实施效果的框架分析各地方开展流域生态补偿试点进展情况;总结流域生态补偿绩效评价的技术方法、管理实施等方面的经验。采用生态补偿政策实施前后对比法,从生态环境效应、经济效应和社会效应3个维度评估地方流域生态补偿试点进展,通过地方试点评估,识别了我国地方流域生态补偿实践的成效与地域特征,实践探索面临的关键问题、创新需求等,为进一步推进我国流域生态补偿探索提供了基础。

      课题组系统分析评估广东省生态补偿发展历程,界定了跨省东江流域生态补偿的主客体,提出了“国家纵向补偿与两省横向补偿相结合”的跨省东江流域生态补偿模式,并建立了生态保护效益与水质水量耦合的生态补偿标准模型。在课题成果的技术支撑下,以及社会各界学者的广泛倡导,跨省东江流域生态补偿已经开始取得实质性进展,2013年底,两省签订了《赣粤跨界河流水污染联防联治协作框架协议》(以下简称《协议》),共同推进东江流域跨界水污染联防联控,完善流域联合监测与预警机制,共同应对处理跨界突发环境事件与污染纠纷。课题组参与了该《协议》的起草,关于水质联合监测等研究成果也在《协议》中得到了重要应用,并受到广东省环保厅肯定。在该《协议》框架下,江西赣州市定南县与广东河源市和平县、龙川县,江西赣州市寻乌县与广东河源市龙川县共同签订了联防联控协作框架协议,赣粤两省协议有了实质性的进展。

      □推动课题成果走向实践,多地应用取得实质突破

      课题实施3年多来,通过各种渠道,积极向相关政府部门、社会公众等展示课题的研究成果,多次参与反馈相关部委发来的生态补偿相关文件的征求意见。同时,课题组坚持“边研究、边试点、边结合、边转化”的做法,积极推动成果转化和应用。

      课题组参与起草了2013年底赣粤两省签订的《赣粤跨界河流水污染联防联治协作框架协议》,作为协议的重要内容,水质联合监测等研究成果在《协议》中得到了重要应用。目前,两省相关政府部门正在就东江流域跨省生态补偿工作进行接洽和磋商,课题组作为重要技术支撑团队,将进一步推动课题研究成果转化为地方政府部门的环境管理政策。

      而在汀江流域生态补偿方面的研究成果也在跨省汀江-韩江上下游横向生态补偿协议中得到重要应用,2016年3月21日正式签署了合作协议。

      此外,课题组研究成果也填补了天津市跨省流域生态补偿研究的空白,为引滦流域生态补偿提供了具体可行的补偿和管理措施,为引滦流域生态补偿提供了良好的支撑。

      在谈到课题成果落实方面,课题组长刘桂环研究员有几个“愿望”:一是尽快建立跨省流域生态补偿机制推动水质改善。目前我国已经将水环境保护作为生态文明建设的重要内容。《水污染防治行动计划》提出以跨界水环境补偿机制推进水质改善。《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发[2016]31号)指出鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。刘桂环研究员表示,希望国家“针对跨省流域生态补偿,明确总体布局,总结推广试点经验,适时出台建立跨省流域生态补偿机制的引导政策,推动建立以水环境质量改善为导向的跨省流域生态补偿机制”,通过跨省流域生态补偿协议强化流域水质目标考核行政和经济“双重”约束机制,积极创新生态补偿方式,实现流域治理的成本共担、效益共享、合作共治。

      二是尽快夯实东江流域开展试点工作的基础。2015年9月23日,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确指出“推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江等开展跨地区生态补偿试点”,课题研究案例区汀江流域和于桥水库流域(天津市重要的饮用水源地,是京津冀水源涵养区重要组成部分)已经或者正在推动进入实质试点阶段,实际上,东江流域也有非常好的工作基础和研究基础,也是国家发展改革委、环保部等部委重点关注的流域,多次组织了东江流域生态补偿专题调研。刘桂环研究员建议这些地区财政等相关部门积极做好基础工作,主要推动解决存在的分歧差异,进一步扩大合作成果,落实好中央文件要求。

      三是大胆探索多元化生态保护补偿方式。在以资金补偿为主的现阶段,中央政府应确保地方政府财权与事权的平衡,在地方政府财政收入不足以履行其进行生态补偿的职能、出现事权与财权不匹配时,中央政府应通过纵向转移支付来弥补地方财力的不足。同时,应逐步增加地方政府财力,减少经济发展与环境保护之间的冲突。建立横向财政转移支付制度,将横向财政资金作为跨省流域生态补偿资金来源的重要途径。支持鼓励社会资金参与对流域生态建设、环境修复的投资,探索第三方治理、PPP模式等政府购买服务和排污权、水权交易、节能自愿协议等模式,拓宽生态补偿资金渠道。
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